文|《财经》记者 邹碧颖 编辑|王延春
审计9省地方专项债管理使用情况，发现问题金额1325.97亿元。其中，92个地区挤占挪用651.8亿元，部分用于偿还国企债务等
多大程度上，化债资金能用于清偿企业欠款？不同省份，情况不尽相同。
云南省财政近期将相关预算从0元调增至356亿元——6月16日，云南省发布《2025年省本级财政专项预算调整方案（草案）的审查结果报告》，将用于解决地方政府拖欠企业账款的专项债务额度356亿元，全部转贷州（市），支持地方政府清偿拖欠企业账款。
年初，专项债务额度编入云南省级预算700亿元，其中原本没有解决拖欠企业账款的额度。年中，专项预算调整增加255亿元，其中，用于项目建设的额度调减270亿元，用于解决拖欠企业账款的额度调增356亿元，用于补充政府性基金财力的额度调增169亿元。
这一决定背后是许多供应商应收账款沉积已久的事实。“单位不给，承包商怎么拿钱给我们？”张晓是云南东南部某县级市的水塔水箱供应商，他告诉《财经》，他的公司给医院做的热水项目，早完工了，但二三十万元账款被拖欠了一年多时间。他还给教育局管理的学校做水箱、热水系统，“甲方不验收的话，那些老板就拿不到钱，我们也拿不到钱。”
张晓不再承接政府项目，也不雇员工，“想干，但不敢接”。零星的私人生意成了他主要的收入来源。这种项目得临时找人施工，虽然金额小，但回款快。不到山穷水尽，张晓也不愿起诉上游承包商，“有的也是熟人，怎么去告他？除非真的是偷了，不想给了。”他理解债务链条的复杂性，“政府如果有钱，钱能下得来，哪个甲方、哪个承包商都不愿意欠钱。”
今年6月1日，新修订的《保障中小企业款项支付条例》开始实施。这一条例明确了支付时限：机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，从其约定，但付款期限最长不得超过60日。
“只要是跟工程行业相关的老板，他们都特别关注这个问题，都特别希望通过这个条例来保障他们的工程款能够顺利到位。”熊迎亚是湖北一家律所的律师，长期关注工程款追回，她告诉《财经》，目前很多工程建设企业还在观望，保障支付条例能否真的严格落地执行。
这背后，关乎地方政府的财政偿付能力，涉及去年11月中央出台的10万亿元化债资金如何流入各个区域管道、亦牵涉化债资金在不同方向的合理分配。更长远的问题，是如何激活经济循环，构建起可持续的财政收支体系，从实际层面推动新一轮央地财税体制改革。
地方政府清欠的新进展
薛越是山西太原的一家隔断供应商，2023年他为山西建设投资集团的项目安装窗户，欠款至今还没结清，100万元陆续回款，大概还差40多万元。“我的不多，他们有的多。”
薛越不再扩张，勉勉强强维持五六位工人的基本工资和日常费用。而今，他们主要承接小企业的需求，办公室装修窗户，几千元、几万元，回款能快些。“尤其是政府项目，即使你干完了，真正验收各方面完善，怎么也在半年后，再走审计程序，怎么也是一年以后了。”
薛越知道，“现在行情可不像二三十年前了”。2019年后回款愈发吃力，疫情使建筑行业处境恶化，2024年更没钱了。“无论给谁家干的活，总要拖个一年多。医院学校，不像从前钱到位了才开始干。钱不到位就先干，干完钱再到位”。建设资金多由工程方垫付。
太原正经历“煤都”、传统工业转型的阵痛期，2024年，地区生产总值（GDP）5418.87亿元，仅增长1.2%，增速远低于全国平均水平。这几年，当地财政入不敷出、显得捉襟见肘。2024年，太原一般公共预算收入440.26亿元，同比下降2%。其中，税收收入308.94亿元，非税收入131.32亿元。同期，太原一般公共预算支出744.38亿元，同比下降4.2%。
煤炭依赖度高、产业结构单一，整个山西省财政亦收不及支。2024年1月-5月，山西省一般公共预算收入1367.9亿元，其中，税收收入890亿元、非税收入477.9亿元。同期，一般公共预算支出2368.8亿元，其中，民生支出1889.1亿元，占一般公共预算支出近八成。
6月中上旬，山西省人民代表大会常委会批准了2025年山西省预算调整方案的决议。根据中国地方政府债券信息公开平台6月19日发布的《2025年山西省债务限额调整公开》，今年山西有24.78亿元的专项债资金用以偿还存量债务，但未列明是否涉及企业欠款部分。
垫资周期长、回款慢，《财经》向多方了解到，当前许多工程人不愿再垫资承揽政府项目，“很可能自己的公司都无法经营了”。国家统计局数据显示，5月末，中国规模以上工业企业应收账款24.23万亿元，同比增长8%。中诚信国际研究院执行院长袁海霞曾在2024年12月测算，中国企业应收类款项中政府欠款或超10万亿元，占GDP的比例约为8%，
这其中，城投的政府欠款规模较高，西部省份更为严重；产业类企业中，建筑类企业资金问题更为严重，建筑材料政府欠款/净资产居全国第一，建筑装饰应收账款周转天数最长。
《财经》接触到的工程承包商，被拖欠的款项从几十万元到几百万元不等。一家工程商承担了一家央企的成渝扩能改造项目，2017年左右在重庆沙坪坝的梨树湾参与工程抢工期，垫资了当时所用的建造材料和一些施工器械资金，至今还有100万元出头的工程费没有结清。“我爸常年在工地上盯着，当时帮他们抢工期，耳朵听力受伤很严重。要工钱的过程中，又因为高血压送进了医院，做了两次搭桥手术。当时雇佣的农民工工资都是通过民间借贷年底结清的，我们现在自己的债务反而越滚越多，40多万元利滚利、变成了近百万元。”
“没有结清”，《财经》采访的工程商大多这样说。一些工程商因为垫资数额巨大、工程回款困难。
2024年11月，财政部公布的10万亿化债方案能否缓解企业燃眉之急？根据安排，增加6万亿元政府债务限额，每年2万亿元，在2024年-2026年分三年落地，通过发行再融资债券等方式置换存量隐性债务；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。
去年11月，财政部部长蓝佛安在向全国人大常委会所作说明中表示，增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，目的包括推动解决地方各类“三角债”问题，提振经营主体信心，降低金融机构呆坏账损失。而按2025年政府工作报告表述，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
由此看来，清欠，应是地方化债重点任务工作的一部分。《财经》梳理发现，财政部下达2025年新增债务限额后，今年5月末以来，至少有广东、浙江、四川、甘肃、福建、河北、湖南、陕西、山西、广西、宁夏、天津、重庆等十余个省份已经调整今年财政预算。
部分省份最新调整的预算方案披露，6月后，解决企业欠款的专项债安排或逐步落地。
诸如2025年财政部分两批下达湖南新增债务限额1823亿元，第一批提前下达1029亿元，第二批下达794亿元。第一批债务限额中，专项债务850亿元，主要用于项目建设、补充政府性基金财力，没有清欠安排。而第二批下达的794亿元债务限额，分配注重向市县倾斜。市县新增债券中，专项债务601.71亿元，将分配200亿元用于解决政府拖欠企业账款。
另据2025年广西壮族自治区财政预算调整方案（草案），广西限额365亿元的专项债将全部转贷市县，主要安排用于项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等。
财达证券常务副总经理胡恒松接受采访时表示，专项债券用于解决拖欠企业账款的政策是于2025年两会期间第一次提出，往年并未有过此类操作。专项债资金由财政部划拨至省级财政厅，省级财政厅再分配至地方财政局，最后拨付给符合条件的企业。需注意，专项债并非清偿所有欠款，只有纳入前期摸排形成的专门企业名单内的企业，才能获得资金支持。
6月底，《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，审计9省地方专项债管理使用情况，发现各类问题金额1325.97亿元，其中，92个地区挤占挪用651.8亿元，部分用于偿还国企债务等。13个省将406.26亿城乡居民养老基金等部分挪用于偿还政府债务。16个省175个县截留41.64亿惠农补贴，部分资金用在了偿还债务上。
多少欠款能得清偿？去年12月，袁海霞分析，参照以往经验，债务置换大多针对债务本金，本轮大规模置换可能包含部分利息及政府欠款，但剩余大量利息负担、政府拖欠款等问题仍面临能否纳入置换的博弈——“含”则加大道德风险，“不含”则继续掣肘地方发展。
化债背后的收支困局
地方化债任务繁重，不仅要置换高息隐性债务、还要完成土地收储等等。此前，各地化债重心多集中于存量金融债务置换。例如，考虑到某些地方城投平台的债务利率甚至可能达到10%以上，因此通过发行再融资债券以新换旧，置换高成本非标融资、高息银行贷款。
今年1月，财政部预算司司长王建凡介绍，隐性债务置换政策“松绑减负”的效果已逐步显现。各地置换债务平均成本普遍降低2个百分点以上，有的地方还超过2.5个百分点。有的地方优先置换即将到期的公开市场债券和“非标”、涉众债务，区域金融环境显著改善。
粤开证券的数据显示，一揽子债务置换政策实施效果明显，简单估算，地方隐性债务余额从2023年末的14.3万亿元降至2024年末的11万亿元左右，下降达23%。2024年，宁夏、内蒙古、吉林、新疆、江苏等隐性债务“清零”进程较快，宁夏、吉林隐性债务余额下降八成左右。
粤开证券首席经济学家罗志恒向《财经》介绍，2024年，地方政府债券平均发行利率为2.3%，通过利率更低的地方政府债券置换存量隐性债务，极大地减轻了地方付息压力。地方层面，湖南省“全省每年降低债务利息近50亿元”，相当于湖南2024年法定债务付息支出的8.2%；广西2024年置换隐性债务515亿元，“每年节省利息10亿元以上”。
2025年以来，化债大幅提速。根据企业预警通数据，截至6月25日，2025年全国再融资专项债券合计规模已逼近1.8万亿元，完成全年2万亿发行额度的90%，发行节奏自5月以来显著放缓。大部分省份已经100%完成发行任务，仅有安徽、湖北、湖南、河南、海南、江西、吉林、贵州和大连9省市手握余额。其中，湖南发行进度较慢，刚触及50%中点线。
根据河南省财政厅消息，今年以来，河南省已发行用于置换存量隐性债务的再融资专项债4批共782亿元，对优化债务结构、降低融资成本、缓解财政压力等发挥了积极作用。
亦有平台公司宣布自身隐性债务清零。安徽省铜陵市国有资本运营控股集团有限公司宣布，率先实现隐债清零。依靠自身经营性现金流化解绿色债券1.6亿元和利息1120万元；申报特殊再融资债券偿还国开基金项目债务3.96亿元，率先在市属平台实现隐债清零。
通过债务置换等一系列举措，城投公司退出政府融资平台加快。今年3月全国两会，财政部部长蓝佛安介绍，从2024年四季度的情况来看，置换政策实施后，城投平台减少了4680家，通过带动优化银行等金融机构资产质量，增强信贷投放的意愿，更好地服务实体经济。
不过，隐性债务滋生的土壤仍然存在。《财经》从第三方获得的几份融资合同显示，江苏盐城某资产管理公司、山东菏泽市成武县某城市建设投资公司、江苏淮安市某国有资产投资管理公司仍在通过非标通道向民间融资，承诺的年化收益率在5.6%-9.9%之间不等。
今年4月18日，财政部通报了六起地方政府隐性债务问责典型案例，其中包括黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元，青海省海东市通过国有企业直接借款新增政府隐性债务16.45亿元。前者筹资，投向佳木斯高新区污水处理厂项目、餐厨废弃物资源化利用项目、污水处理厂污泥处理工程等3个政府特许经营权项目。后者用于乐都区碾伯镇农村人居环境改造项目支出。
罗志恒向《财经》分析，防范化解债务风险的长效机制仍在建设中，既立足当前，又布局长远。当前，宏观税负仍处于下行通道，地方大量支出依靠转移支付和债务弥补。宏观经济仍面临国内有效需求不足、物价低迷等挑战，以现价计量的财政收入承压，加之房地产市场处于调整转型期，引起地方土地出让收入下滑，2025年预计地方财政紧平衡形势延续。
财政部数据显示，今年1月-5月，全国一般公共预算收入96623亿元，同比下降0.3%。其中，全国税收收入同比下降1.6%，非税收入同比增长6.2%。1月-5月，全国一般公共预算支出112953亿元，同比增长4.2%。其中，中央同比增长9.4%，地方同比增长3.4%。按支出方向看，债务付息支出同比增长9.2%，社会保障和就业支出同比增长9.2%。
31个省份中，有25个省份2025年一般公共预算收入增速目标低于2024年预算目标。江苏在预算报告中提及“2025年财政运行压力超出上年”，河南提及“财政紧平衡特征更加明显”。罗志恒指出，地方政府在民生重点领域财政支出责任不减，同时要确保落实“三保”（保工资、保运转、保基本民生），地方政府顶压前行。财税体制改革在有序推进中，增加地方财力、上移部分事权和支出责任给中央，这是解决地方财政紧平衡和债务问题的长久之计。当然，预算制度改革也很重要，比如建立债务和资本预算，明确债务用到哪里去、如何偿还，以及积累了哪些资产，资产质量如何，这些制度建设都有利于推动财政行稳致远。
袁海霞认为，本轮化债的最终效果及可持续性还依赖深层次问题的进一步理顺，包括体制问题、央地关系的理顺，双向激励约束机制的完善，资金效率的提升等，这是避免陷入“周而复始”化债循环的核心。地方政府财权事权不匹配问题凸显。2008年之前，加上中央转移支付后的地方政府收入尚且能够覆盖其广义支出，但2008年以后就无法覆盖了。
袁海霞认为，化解地方债务问题，不仅需要“及时雨”，还应有“长效药”。短期要稳妥推进本轮较大规模债务置换，用好用足各类资源推进化债，包括金融化债、地方国资化债，利用REITs盘活国资等等；中长期则需要深化新旧动能转换，除了培育新动能，防止旧动能的“硬着陆”也十分关键。还需加强地方税建设，增厚地方自主财力，充分调动地方积极性。
中央财经大学财政税务学院教授白彦锋向《财经》表示，从中国当前的政府债务结构上来看，中央政府负债、即国债占比还有较大空间；当前利率水平持续走低，也保证了政府举债的融资成本可控，对民营经济运作形成良性互补。在“十五五”期间，地方政府要进一步端正政绩观，严控各种债务风险；同时，在财政体制改革当中，要推动新业态税制改革、将增量税源向地方倾斜，调动地方财政的积极性和主动性；要按照系统观念的要求，通过基本公共服务均等化实现教育、医疗等优质资源向价值洼地倾斜，实现财政收支之间良性互动。
（为保护受访者隐私，张晓、薛越为化名）
